[案情]
　　原告某企业未在规定时间内办理失业保险登记。2008年2月，被告某劳动和社会保障局作出《劳动监察限期改正指令书》，要求原告办理登记。原告在限定的时间内仍未办理。被告认为原告的行为违反了国务院《社会保险费征缴暂行条例》第七条第一款“必须向当地社会保险经办机构办理社会保险登记”的规定，于2008年8月根据《社会保险费征缴暂行条例》第十三条作出行政处理决定：原告某企业补缴失业保险费19万元及滞纳金。原告以适用法律错误、认定事实不清为由提起诉讼，诉请撤销该行政处理决定。

[分歧]

　　本案焦点在于《社会保险费征缴暂行条例》第十三条所规定的“未按规定缴纳”应如何理解。《社会保险费征缴暂行条例》第十三条规定：缴费单位未按规定缴纳和代扣代缴社会保险费的，由劳动保险行政部门或者税务机关责令限期缴纳；逾期仍不缴纳的，除补缴欠缴数额外，从欠缴之日起，按日加收千分之二的滞纳金。该处的“未按规定缴纳”是否包括相对人未办理社保登记而未缴纳的情形？

　　第一种观点认为，原告实际上未缴纳社会保险费，属于该条所规定的“未按规定缴纳”社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》的“未按规定缴纳”既包括已经登记、申报但未按规定缴纳的情形，也包括因未登记或未申报而未缴纳的情形。原告未办理社会保险登记，自然亦未申报及缴纳社会保险费，被告有权责令其限期缴纳，补缴欠缴数额及滞纳金。因此被告行政处理决定适用法律正确，认定事实清楚，应予维持。

　　第二种观点认为，原告在登记、申报之前，没有缴纳社会保险费的义务，因而不属于“未按规定缴纳”。原告未办理失业保险登记，违反了《社会保险费征缴暂行条例》第七条，依法应当受到相应行政处理，但不应承担“未按规定缴纳”的法律责任。因此被告适用法律错误，该行政处理应予撤销。

[评析]

　　笔者同意第二种观点，理由如下：

　　首先，原告未按照规定办理社会保险登记，有相应的处罚处理条款，不应适用“未按规定缴纳”的制裁措施。《社会保险费征缴暂行条例》规定了社会保险管理中的登记、申报及征缴三个环节，并分别于第二十三条、第十条、第十三条规定了相应的处理措施。原告在此三环节分别承担相互独立的、渐次的行政法义务，前一义务的履行是后一义务产生的前提。对原告未按照规定办理社会保险登记的违法行为，可以依第二十三条责令其限期改正，情节严重的还可对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，这同样可以达到制裁违法行为的目的。

　　其次，依文义解释，《社会保险费征缴暂行条例》第十三条也仅调整办理登记后不缴纳社会保险费的情形。法条授权劳动保障行政部门或者税务机关均可对“未按规定缴纳”的相对人责令限期缴纳。该条例第十一条所规定的税务机关，其职权仅限于相对人在登记申报后的社会保险费征收，而社会保险的登记、申报不在其管理职权范围之内。若将第十三条的“未按规定缴纳”解释为包括未办理社会保险登记的情形，就扩大了税务机关的社保征缴职权，将直接与第十一条相冲突。可见，“未按规定缴纳”不含原告未办理登记而未缴纳的情形，原告未办理社会保险登记的，被告不应直接责令其限期缴纳。

　　再次，本案适用《社会保险费征缴暂行条例》第十三条违反法定程序。依照该条例第二十三条的规定，相对人未办理社会保险登记的，首先应当“责令限期改正”，即责令相对人单位办理登记。而依被告作出行政处理决定所适用的第十三条，只有在经劳动保障行政部门或者税务机关“责令限期缴纳”，逾期仍不缴纳的，才从欠缴之日起按日加收千分之二的滞纳金。两个法律条款中，“责令限期改正”不同于“责令限期缴纳”。被告在责令相对人限期改正后，未经责令限期缴纳而径行加收滞纳金，违反法定程序。

　　最后，原告在办理登记之前，其应缴数额还未确定，不发生缴纳社会保险费的义务。办理社会保险登记时，应当填写社会保险登记表，注明参统方式、结算周期，用人单位还须提供近月工资或劳动合同等资料。“按规定缴纳”，就是指原告办理登记后，依据其申报的数额或者征缴机关据此确定的应缴纳数额缴纳社会保险费。本案原告尚未办理登记，此时要求按规定缴纳社会保险费不切实际。相对人未履行前一行政法义务，行政机关即依职权促成后一义务的产生，没有法律依据。因此，本案原告并无“未按规定缴纳”的违法情形，被告适用法律错误。

陈伏发